Informe Macro - Julio 2019

¿Terminamos con el Populismo Energético?


Los 14 años que median entre 2002 y 2015 se caracterizaron por el congelamiento de precios y tarifas energéticas que tuvieron dos efectos: el mayor atraso tarifario de la historia, incluso superior al verificado en el periodo 1945-1955 y la ruptura del marco contractual y regulatorio del sistema energético en su conjunto, que pasó a funcionar a partir de decisiones discrecionales del gobierno nacional.

Estos efectos dejaron entrampado en el corto plazo a un sector que sustenta su producción en decisiones de inversión de mediano/largo plazo.

Las distorsiones del sector energético fueron de tal magnitud que afectaron la macroeconomía en su conjunto y pueden explicar la perdida de los famosos "superávits gemelos" exhibidos por la anterior administración como uno de sus mayores logros.

La política energética aplicada durante el periodo 2002 – 2015 desincentivó la inversión y sumergió al país en una persistente decadencia productiva, consumió stocks y representó una enorme hipoteca al inicio de la actual administración.

Es intención del presente documento analizar si la gestión de Cambiemos logró superar dicha hipoteca y por ende salir del populismo energético.

1. La hipoteca productiva.

En el periodo que media entre 2003 – 2014 se perdió un stock de reservas equivalente a 2 años de producción de petróleo y 9 años de producción de gas natural. De esta forma hoy producimos aproximadamente el 50% del petróleo que en 1998 y niveles similares de gas al 2010.

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Si bien la producción de petróleo continúa en decadencia, se observa una recuperación tendencial en la producción de gas natural explicada en su totalidad por la producción de gas no convencional (Vaca Muerta), que representa casi el 38% de la producción total de gas natural local.

El gas de Vaca Muerta es beneficiario de un subsidio al precio de venta en el mercado interno, que inicio durante la anterior administración bajo la forma del "Plan Gas" que en sucesivas versiones subsidió a toda la producción incremental de gas natural respecto al año 2012 sin discriminar si su origen era de convencional o no convencional.

El gobierno actual acotó el subsidio sólo a la producción no convencional a partir del resol 46/2017 que aplica un sendero de precios decrecientes que arrancó en USD/MMBTU7,5 en 2018, USD 7 en 2019, USD 6,5 en 2020 y finaliza en USD 6 en 2021.

La caída en la producción local de hidrocarburos debió ser compensada con crecientes importaciones que revirtieron el balance comercial energético. De esta forma la balanza comercial energética pasó de un superávit de más de USD 6.000 millones en 2006 a un déficit de USD 6.900 millones a 2014. Esta diferencia de casi USD 13.000 millones permite explicar en su totalidad la pérdida del superávit externo de Balance de Pagos nacional.

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La mayor producción local de gas no convencional en combinación con menores precios de importación, permitirán alcanzar en 2019 una balanza energética sin déficit por primera vez desde el 2011.

El panorama se completa con proyecciones oficiales que prevén escenarios de crecimiento sostenido de saldos exportables de hidrocarburos (petróleo y gas) provenientes de Vaca Muerta que, valorizados a los precios actuales, implicarían un superávit energético superior a USD 6000 millones para el año 2024.

2. La batalla por los subsidios.

Es importante recordar que los subsidios económicos a la energía se concentran en la determinación de los precios del gas natural y la energía eléctrica y no en las tarifas reguladas de los servicios de transporte y distribución.

Aquí se concentran casi la totalidad de los subsidios económicos corrientes, los cuales entre 2004 y 2017 alcanzaron los USD 102.000 millones.

Esto es así ya que el Estado Nacional subsidia mediante transferencias a la Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico – CAMMESA – la diferencia entre el real costo de generación de energía eléctrica y el precio que paga la demanda.

En relación con el Gas Natural, el Estado subsidia la diferencia entre el costo de abastecimiento de gas y el precio que paga la demanda mediante dos mecanismos:

• Mediante transferencias a Integración Energética S.A. (ex ENARSA), que realiza las importaciones de gas por barcos (GNL) y por gasoductos desde Bolivia.

• Y mediante transferencias a las empresas productoras de gas a través del PLAN GAS, que reconoce un precio sostén a la producción de gas no convencional.

Por lo tanto, lo que se subsidia es el valor de la energía y en particular el precio del gas natural, que es el vector relevante del sistema energético nacional, ya que representa el 54% de la matriz energética nacional y el 63% de la energía eléctrica consumida se genera en base a gas natural.

Estos subsidios han representado una verdadera hipoteca para la actual administración que se encuentra en la difícil transición de actualizar precios y tarifas en un contexto inflacionario, pero con avances importantes.

Luego de más de una década de congelamiento de precios y tarifas, para finales de 2015 un usuario residencial pagaba el 11% del costo real de abastecimiento eléctrico y 14% del valor del gas. La diferencia la pagó el Estado Nacional a través de subsidios que llegaron a representar $20 de cada $100 que gastó la Administración Pública Nacional y explicaba buena parte del déficit fiscal de ese año.

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Sin dudas la política de contención del gasto público de la actual administración se orientó a la reducción de subsidios económicos y en particular a los energéticos que pasaron de representar casi 4% del PBI en 2014, a casi 1,5% proyectados para finales de 2019.

El cuadro siguiente muestra las estimaciones y compromisos asumidos en el marco del acuerdo con el FMI, por el cual a partir del 2020 se proyecta una reducción de subsidios que luce desafiante no solo porque implicaría importantes incrementos tarifarios en términos reales, sino también porque los 0,2% del producto previstos parecen insuficientes ante la actual cobertura por tarifa social.

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En resumen, la verdadera hipoteca que recibió la actual administración estuvo ligada a una política energética populista que explicó tanto el déficit fiscal como el déficit externo. Quizás el pecado original haya sido no explicar claramente el grado de deterioro de las cuentas públicas y la profundidad del problema.

De esta forma, Argentina quedó encerrada en un problema de difícil resolución: un trilema.

• Por un lado, era necesario revertir la decadencia en la producción de energía que reduzca el nivel de importaciones, para ello se implementa una política de subsidios a la oferta -el Plan Gas-, de alto costo fiscal.

• Por otro, en el marco de los acuerdos y compromisos fiscales alcanzados con el FMI, resulta impostergable ajustar las cuentas públicas reduciendo uno de sus rubros principales: los subsidios económicos, tanto a la oferta como a la demanda de energía.

• Y es esto último, el punto con mayor dificultad: ya que implica resolver el atraso tarifario más grande de la historia, de manera socialmente aceptable y en un entorno de alta inflación.

En particular, en resolver el atraso tarifario es donde el gobierno inevitablemente se transformó en un permanente generador de malas noticias, que quizás debieron ser mejor explicadas a los usuarios.

Por ejemplo, si bien los aumentos tarifarios iniciales fueron grandes en términos porcentuales, partieron de valores nominales muy bajos (sobre todo en el ámbito de Buenos Aires) por lo que el impacto en la factura final no fue tan significativo.

El primer intento de recomposición de la tarifa fue frenado por la Corte Suprema de Justicia, luego el gobierno regulo el precio del gas mediante un sendero de umbrales crecientes que solo aplicaba para los usuarios residenciales y que llegaba a USD/MMBTU 6.80 en octubre de este año. Este precio era similar al costo marginal de abastecimiento de 2016 y estaba en línea con el valor que la industria identificó en audiencia pública como el necesario para "permitir el desarrollo de las reservas disponibles en el país". El objetivo: llegar a la eliminación de subsidios en 2019.

La devaluación del segundo semestre 2018 y su efecto sobre el precio dolarizado del gas natural no solo hizo desaparecer parte del esfuerzo para reducir subsidios, sino que obligó al gobierno a modificar el rumbo de política de precios y tarifas energéticas.

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Se abandonaron los senderos de precios para la demanda y se comenzó a poner el foco en el precio de la oferta de la energía. A principios de 2019 se comienza a implementar el mecanismo de subastas públicas de gas destinadas a abastecer a distribuidoras y a la generación eléctrica. Este mecanismo no solo deja en el pasado la discrecionalidad política en la determinación del precio del gas que estaba vigente desde 2002, sino que también ha logrado bajar el precio promedio del gas un 20% respecto a 2018, lo que representa no sólo un beneficio para los usuarios sino una importante mejora de la competitividad sistémica de la economía.

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Finalizado el primer semestre del 2019, los subsidios cubren el 22% del costo de abastecerse de gas natural y el 29% del costo de generación eléctrico.

3. Impacto de las tarifas sobre el salario.

El siguiente grafico muestra la evolución de la incidencia del pago de los servicios de gas y electricidad en el ingreso promedio de trabajadores privados registrados. Se observa que, en los últimos 24 años, dicha incidencia pasa del 4,6% en 1995 al 0,6% en 2015. El congelamiento de precios y tarifas antes mencionado generó una enorme distorsión de precios relativos en la economía, cuya contracara fue un insostenible nivel de subsidios económicos.

A partir del proceso de recomposición tarifaria iniciado en 2016 se observa que la proporción del salario aplicado a servicios energéticos pasa a 1,8% en 2016, 3,4% en 2017, y utilizando los cuadros tarifarios con efecto en 2019, alcanza niveles similares a 2001 – 4,5% del salario promedio -.

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En este contexto, y con los niveles alcanzados de incidencia en el salario será difícil continuar con una política sostenida de aumentos tarifarios por arriba de la inflación, por lo que se debería concentrar el esfuerzo en intensificar la reducción del costo de abastecimiento de gas y energía eléctrica mediante mecanismos de mercados competitivos.

La recomposición de tarifas fue acompañada por la implementación de la "tarifa social federal", que a la fecha alcanza aproximadamente al 30% de los usuarios y representa un importante cambio de paradigma respecto al acceso a la energía. Mientras que hasta 2015 se aplicaba un sistema de precios bajos que hacía las veces de una tarifa social generalizada, financiada por subsidios que se concentraban en los quintiles de mayores ingresos. En la actualidad se pasa a un sistema de focalización que intenta alcanzar los hogares de menores ingresos a partir de descuentos en el valor de la energía.

4. En una difícil transición, con balance positivo.

La actual administración recibió las consecuencias de una política energética extravagante que no solo descapitalizó el sector, sino que generó problemas macroeconómicos de primera magnitud.

Sin embargo, finalizando el actual periodo de gestión, puede hacerse un balance positivo que da cuenta de un golpe de timón que cambió el rumbo que llevaba un sector en crisis y con rumbo de colisión.

Sin dudas transitar una salida ordenada de políticas facilistas, en un entorno macroeconómico inestable, no es tarea fácil. Sin embargo, se observan importantes avances tendientes a la normalización regulatoria y al respeto de la normativa vigente.

Por ejemplo, la finalización de las intervenciones a los Entes Reguladores, la realización de las primeras revisiones tarifarias después de casi 20 años, que incluyeron compromisos de inversión de $ 45.000 millones solo para gas natural en los próximos cinco años, inversiones en el sector eléctrico que permitieron mejorar los índices de calidad de servicio e incrementar casi un 20% la capacidad de generación haciendo más confiable al sistema, que se completa con un fuerte impulso a las energías renovables.

Al mismo tiempo, el aumento de la producción no convencional ayudó a cerrar la balanza comercial energética y, de cumplirse las proyecciones oficiales, el sector se muestra como un importante generador de divisas en un futuro cercano.

El presupuesto 2019 prevé una asignación a subsidios económicos del orden de 1.4% del producto, una magnitud casi 3 veces inferior a la de diciembre 2015 (4.2% del PBI). Por lo cual, gran parte de la tarea de recomponer precios energéticos de manera que reflejen razonablemente los costos de producción parece estar cumplida.

Pero quedan importantes desafíos por delante:

- El camino por recorrer en relación con subsidios y tarifas aparece largo y difícil si los niveles de inflación no bajan significativamente. Al mismo tiempo las metas de reducción comprometidas con el FMI a partir de 2020 aparecen desafiantes.

- Finalizado el programa de incentivos vigente, el desarrollo de Vaca Muerta debería realizarse en base a precios de mercado. En este sentido será necesario el desarrollo de infraestructura de transporte y de mercados regionales para colocar los excedentes de producción, que son condiciones de base de cualquier proceso de inversión a gran escala.

- La consolidación y el ajuste del mecanismo de subastas públicas y la incorporación del gas de Bolivia como un jugador más del mercado local aparecen como factores relevantes de un proceso de determinación de un precio del gas competitivo.

- Continuar con el programa de exploración de la plataforma continental en búsqueda de recursos convencionales permitirá diversificar las posibilidades de inversión y no jugarnos todo a un "pleno" en Vaca Muerta.

Como aprendizaje la experiencia reciente nos deja que la política energética debe formar parte de un plan integral de largo plazo, sustentado en un acuerdo político amplio que abandone el facilismo de corto plazo y reduzca la incertidumbre a la inversión.

Asimismo, que toda política sectorial es tributaria de la macroeconomía y la profundidad del problema hace necesario que cualquier programa de gobierno 2019-2023 explicite claramente cuáles serán las medidas tendientes a terminar de superar los desafíos pendientes.

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