Distribución del ingreso, igualdad y crecimiento económico

El gobierno kirchnerista se caracterizó por llevar adelante a lo largo de su gestión políticas gubernamentales pro-cíclicas. Así,  por ejemplo, no dudó cuando el contexto era muy favorable de precios internacionales y de cosecha agropecuaria en promover políticas que estimularon aún más el ciclo expansivo del consumo interno. Lo aconsejable hubiese sido atenuar las presiones inflacionarias. 

En la década del 70 se había consolidado en el mundo académico la tesis de que no se podía alcanzar al mismo tiempo total eficiencia y total equidad social. Los gobiernos tienen que elegir cuanto están dispuestos a sacrificar de una alternativa por elegir la otra. Altos impuestos y altos subsidios afectan los incentivos a invertir y a trabajar y por lo tanto debilitan el crecimiento económico. De allí se pasó a sostener que cierta desigualdad favorece crecer más rápidamente.

Robert Lucas Jr, premio Nobel de Economía por su trabajo sobre expectativas racionales y de gran influencia en los círculos académicos, sostuvo en el 2004, tal como lo señala Paul Krugman,  que si nos preguntamos cuales son  las tendencias más perjudiciales para un análisis económico serio, la que más seduce y, según mi opinión la más venenosa,  es  la que  concentra la discusión en temas de distribución.

Estas afirmaciones muy probablemente estaban dirigidas a evitar o a postergar en el tiempo un amplio debate en torno a temas muy convocantes y controversiales como lo son distribución del ingreso, igualdad y crecimiento económico. Hacía falta un detonante explosivo para movilizar el adormecido mundo académico. Ese detonante fue en los Estados Unidos la creciente concentración del ingreso en el top 5%.

En el periodo 1960/80 el top 5% en la escala por tramos de ingresos mantuvo constante su participación en torno al 20% de los ingresos totales. Pero a partir de mediados de los 80 el pronunciado aumento en la participación de ese top 5% en el ingreso total, que en el 2012 casi duplica la participación que tenía en 1980, ha sido un indicador tan convulsivo económico y político que llevó a un primer plano el tema de la distribución del ingreso y de la  igualdad en los círculos políticos y empresariales (fue un tema de debate en la última reunión de Davos y del G20).

Todo ello movilizó nuevas investigaciones provenientes de líneas de pensamiento tan disímiles como el Fondo Monetario Internacional y Thomas Piketty,  cuyo reciente libro “El capital en el siglo veintiuno” ha sido definido en un artículo editorial del The Economist como “A modern Marx”.

El Fondo Monetario Internacional publicó un reciente staff note sobre “Redistribution, Inequality and Growth”[1].  Este trabajo estima los coeficientes de Gini antes y después de impuestos y gastos públicos para una variedad de países y llega a conclusiones muy distintas de las aceptadas por el “establishment académico”. Primero, las sociedades más desiguales tienden a redistribuir más. Segundo, una menor desigualdad después de impuestos y gastos públicos favorece un crecimiento económico más rápido y durable. Tercero, la combinación de los efectos directos e indirectos de la redistribución es en promedio pro-crecimiento.

En el otro extremo esta Thomas  Piketty de la Escuela de Economía, Paris cuyo libro pasó a liderar la lista de los “best sellers”, con los de ficción incluido. Para Paul Krugman este  libro “va a cambiar nuestra manera de pensar sobre la sociedad y la manera que hacemos economía”. El objetivo de su teoría es definir la dinámica de la distribución del ingreso y de la riqueza así como la interacción entre desigualdad y crecimiento económico. No se limita a la distribución entre individuos sino que se extiende a la del capital y el trabajo.

Un aporte de Piketty es su interpretación porque para el periodo post 1970 se observan grandes diferencias en la distribución del ingreso entre países ricos.  En los Estados Unidos esta  concentración del ingreso en el 5 % más alto no está asociado al crecimiento de los ingresos del capital sino al aumento de los salarios de los top ejecutivos, esto es,  en las últimas décadas del siglo XX los ingresos de los denominados  “trabajadores ricos, los top ejecutivos” reemplazaron a los “rentistas” del capital de la primera mitad del siglo XX.

Para Piketty el sistema económico basado en las fuerzas del mercado tiene una natural tendencia a la concentración de la riqueza porque la tasa de retorno del capital (r) es consistentemente más alta que la tasa de crecimiento económico (g) En las ultimas décadas el cociente entre ambas tasas ha sido mayor que uno, esto es, que r/g > 1,  ello aumenta la concentración de la riqueza y está llevando a Francia a los tiempos de concentración del capitalismo patrimonial de la “Belle Epoche” de principios del siglo XX y en Estados Unidos, según Krugman, a los tiempos del capitalismo patrimonial de la  “edad dorada” de fines y comienzos del siglo XIX. Para corregir estas tendencias el economista francés propone un impuesto progresivo global sobre la riqueza y un impuesto con una tasa muy elevada sobe los ingresos superiores a un cierto monto[2].

Los economistas, en particular los que se identifican con Keynes, suponen que las familias de más altos ingresos consumen una porción más pequeña de sus ingresos que las familias de ingresos más bajos, esto es, la propensión a ahorrar aumenta a medida que crece el nivel de ingresos de las familias. Estos economistas hubiesen pronosticado que la creciente desigualdad que ocurrió en Estados Unidos desde mediados de los 80 debería haber aumentado la participación del ahorro en el ingreso nacional. Sin embargo, ocurrió lo contrario. En lugar de más ahorro se registró menos ahorro y más consumo que se financió con un creciente endeudamiento hasta que a fines del 2007 la burbuja financiera consumo /endeudamiento colapsó. Ello dio origen a la crisis subprime o de los préstamos hipotecarios, que no impidió que el top 5% siga aumentando su participación en el ingreso.

Ben Bernanke en una de sus últimas presentaciones como Presidente del Fondo de la Reserva Federal reconoció que una política sostenida de bajas tasas de interés, necesaria en su momento para salir de la recesión, era muy peligrosa porque generaba una “burbuja” en los activos financieros que favorecía al top 5% por ser los que más de activos financieros poseen y de esta forma contribuía a aumentar la regresividad en la distribución del ingreso.

EL IMPACTO DE POLITICAS DISTRIBUTIVAS DEL INGRESO SOBRE EL CRECIMIENTO ECONOMICO

El impacto de políticas distributivas sobre el ingreso de las familias se mide por la diferencia entre las dos siguientes formas de estimar el coeficiente de Gini (si es 0 mide total igualdad y si es 1 mide total inequidad)[3] [4].

  • Coeficiente Gini a precios de  mercado: toma el ingreso valuado por el mercado antes de impuestos y de  las transferencias de gastos públicos.  
  • Coeficiente Gini neto: toma en cuenta el impacto que produce en la distribución del ingreso el sistema impositivo y las transferencias de los gastos del Estado.

Estos dos indicadores están sintetizados en el gráfico siguiente para un grupo de países y del mismo se pueden extraer las siguientes conclusiones[5].

La primera conclusión es que el crecimiento económico no necesariamente se derrama hacia los sectores más pobres, esto es, la desigualdad no se corrige por si sola y el crecimiento no necesariamente ayuda a mejorarla.

La segunda y no esperada conclusión es que hay grandes países desarrollados como Inglaterra, Francia, Suecia, Alemania y Dinamarca que muestran un mayor nivel de desigualdad social, medida por el Gini a precios de mercado, que la desigualdad existente en países subdesarrollados como Indonesia, Venezuela, Corea del Sur, Méjico y Grecia.

La tercera y también sorpresiva conclusión es que en los grandes países desarrollados, aún para los que tienen menor tradición estatista, la desigualdad cae drásticamente si incorporamos el impacto del sistema impositivo y las transferencias de gastos públicos. En Alemania, por ejemplo, el coeficiente de Gini a precios de mercado es 0,56 y es más alto y por ende la desigualdad es mayor  que el  de Indonesia, Venezuela y Méjico. Sin embargo, esta desigualdad se reduce significativamente luego de  las políticas  impositivas y de gastos públicos.  Sigamos con el  ejemplo de Alemania.  El coeficiente de Gini neto después de impuestos y gastos públicos se reduce casi a la mitad, esto es, contribuyen significativamente a la equidad social.  En cambio, en Indonesia, Venezuela y Méjico no hay diferencia entre el coeficiente de Gini medido por el mercado y el que surge después de impuestos y gastos público, lo cual nos sugiere que contribuyen, en esos países muy poco,  a mejorar .la igualdad social.

La quinta conclusión es que en algunos países pobres los gobiernos intentan mejorar la distribución del ingreso con políticas de gastos públicos pero  lamentablemente terminan siendo ineficientes en el uso del instrumento redistributivo.

Por último, una aclaración sobre qué se entiende por políticas redistributivas del ingreso. En este trabajo el análisis y la medición del coeficiente Gini neto se limita a la política impositiva y a las  transferencias de gastos públicos. No toma en cuenta decisiones gubernamentales que pueden afectar la seguridad jurídica y la credibilidad como la estatización de empresas privadas o regímenes de controles de precios y cambiarios. 

Además, es muy poco los que se puede asignar a los sectores de altos ingresos que son los que mas se benefician de la evasión tributaria y de la fuga de capitales al exterior.  Estas observaciones, que en algunos casos  pueden jugar tanto a favor como en contra de la distribución del ingreso, terminan por verse reflejadas en la medición del coeficiente de Gini a precios de mercado.

LA GESTION KIRCHNERISTA: DISTRIBUCION DEL INGRESO Y EQUIDAD SOCIAL

1. En la etapa de crecimiento a tasas chinas mejoro la equidad social, 2004/08

La crisis del 2002 provocó una caída del 10,9% del PBI y un desempleo del 21.5%. En el 2003 aparecen los primeros signos de un nuevo contexto internacional que favoreció los precios internacionales de nuestros productos de exportación. Ello más la revolución tecnológica en el campo contribuyó al crecimiento al 7.1% anual en el periodo 2004/08 y a reducir el desempleo al 7,3% en el 2008.  Estas mediciones toman en cuenta la reciente serie del  PBI a precios del 2004.

En el 2008 el superávit fiscal primario fue del 2,2% del PBI, que permitió pagar con recursos genuinos los intereses y los vencimientos de la deuda pública.  Eran los tiempos del tipo de cambio alto y competitivo internacionalmente, de los superávit gemelos y del desendeudamiento con recursos genuinos.

Todo ello provoca un drástico cambio en el escenario fiscal. La presión tributaria total (nacional + provincial) aumenta del 21 % 1998/2001 al 23.1 % en el 2004/08 y al 30,7% del PBI en el 2013. El gasto primario Neto (nacional + provincial), se reduce del 25,5% en el 1998/2001 al 23.2 % en el 2004/08 para dar el gran salto al 35,7% del PBI en el 2013.

¿El crecimiento sostenido a tasas chinas, el fuerte aumento en la presión tributaria y el crecimiento del gasto público dieron lugar en la Argentina a una distribución más equitativa de los ingresos? A pesar de la gran orfandad estadística que tiene nuestro país se realizaron dos trabajos que miden el impacto de la política impositiva y la de gastos públicos sobre la distribución del ingreso en la etapa de crecimiento a tasas chinas[6] [7] [8]. Para ambos trabajos no hay significativas diferencias en la estimación del coeficiente de Gini a precios de mercado, esto es, antes de impuestos y gastos públicos. Para el primero es de 0.4838 en el 2009  y  para el segundo de 0.479 en el 2010.

Los dos trabajos también coinciden en que el sistema impositivo mejora la distribución de ingresos, sobre todo si la comparamos con la década del 90. Para ambos trabajos el IVA y los aportes a la seguridad social aumentan la regresividad impositiva. La progresividad de las retenciones a las exportaciones neutraliza la regresividad del resto del sistema impositivo. Los gobiernos se aferran a su sustentabilidad porque tiene la ventaja de ser un recurso no coparticipable con las provincias y prefieren no enfrentar la difícil opción fiscal de reemplazarlo por impuestos coparticipables como seria el impuesto a la tierra o evitar sustituirlo por el impuesto inflacionario, que también es un recurso no coparticipable.

La discrepancia mayor entre ambos trabajos es en la cobertura de los gastos públicos. El trabajo de  Gomez Sabaini y otros se limita a analizar el gasto público social consolidado y excluye el sistema jubilatorio.

Un tema vinculado con la equidad del gasto es que no se trata de gastar más sino de gastar bien. Guadagni señala que la información proveniente del Ministerio de Educación nos permite extraer las siguientes conclusiones[9]:

  • El 36% de los alumnos de sexto grado primario no sabe Matemática; sin embargo, este indicador negativo se ubica en apenas 8% en las escuelas primarias privadas de la ciudad de Buenos Aires y trepa al 51% en las escuelas estatales en el conurbano y Formosa.
  • El 45% de los alumnos del último año del secundario no sabe Matemática; pero en muchas provincias del NOA y del NEA este porcentaje en las escuelas estatales se ubica entre 70 y 80%, mientras que en las escuelas privadas de La Pampa apenas llega al 17%.  
  • La considerable deserción de la escuela secundaria está íntimamente vinculada al nivel socioeconómico de las familias. De cada 100 alumnos que ingresaron a primer grado en el país en 2001 se graduaron 33 en 2012; pero esta cifra no refleja bien la realidad, ya que mientras las escuelas privadas graduaron 64, las estatales apenas graduaron 25. Esta significativa desigualdad es aún mayor en muchas provincias, como Santiago del Estero, donde apenas se graduaron en escuelas estatales 17, o en Misiones, donde la graduación secundaria fue de apenas 15 alumnos cada 100 ingresantes en primer grado”

El trabajo de Gaggero y Rossignolo se diferencia del de Gomez Sabaini en que incluye todos los  gastos del gobierno pero, también, reconoce que “debido a las limitaciones de la información relevante requerida para la asignación del gasto público, los resultados y las conclusiones del presente estudio deberán considerarse como orientativas”[10].

La conclusión de ambos estudios es que en la etapa de crecimiento a tasas chinas la combinación de la política impositiva y la de transferencias de gastos públicos contribuyeron a mejorar la igualdad social no solo en relación al coeficiente de Gini a precios del mercado sino también en relación a la equidad distributiva en la década del 90.

2. De la etapa de crecimiento a tasas chinas a la del ajuste recesivo  2014

En el 2010/11 el escenario internacional volvió a jugar a favor de la Argentina como lo había sido en el 2003/08. Los precios internacionales y la cosecha alcanzaron en el 2011 un record histórico. La economía volvió a crecer a tasas chinas del 9,1% en el 2010 y 8.6% en el 2011. Junto con esta expansión económica aumentó la inflación. Para contrarrestarla el gobierno comenzó a atrasar el dólar y las tarifas con la finalidad de que operen como anclas antiinflacionarias. El consiguiente atraso cambiario dio lugar en el 2011, el mismo año en el que triunfa en las elecciones con el 54 % de los votos, a una fuga de capitales privados de 27.000 millones de dólares. Las reservas internaciones del Banco Central cayeron de 52.300 millones de dólares a fines del 2010 a 30.600 millones a fines del 2013.

La corrida cambiaria en enero del 2014, que ocasionó una disminución de las reservas internacionales de 2.800 millones de dólares, acrecentó el temor en el gobierno que teniendo cerrado el acceso al mercado financiero internacional las reservas internacionales podrían no alcanzar para llegar a las elecciones del 2015. El gobierno no tuvo otra opción que abandonar su  pretensión de crecer a tasas chinas y comenzar a tomar decisiones dirigidas a corregir las distorsiones de precios relativos acumuladas en los años previos. El objetivo dejó de ser crecer a tasas chinas. 

El nuevo objetivo es proteger las reservas internacionales, lo que condujo a un  “shock” de ajuste lo más cercano posible a las demandas de los operadores económicos. Así hacen su entrada en escena decisiones de política económica que habían sido negadas en la década anterior. Nos referimos a la devaluación del 25% en enero, a la  política monetaria restrictiva que duplicó la tasa de interés, el aumento promedio de las tarifas de gas en un 230%, en aguas del 265% y a la predisposición gubernamental de fijar un techo salarial en las paritarias inferior a las tasa esperada de inflación, tal como está ocurriendo con las jubilaciones.

En el pasado el gobierno para moderar la inflación recurrió al atraso cambiario y de las tarifas como anclas antinflacionarias. No funcionaron. La nueva estrategia económica lo induce a confiar que las nuevas anclas antiinflacionarias van a ser  la recesión y el  techo salarial en la paritaria. ¿En que medida el nuevo escenario macroeconómico favorece la equidad distributiva?

EN  EL 2014 ESPERAMOS MENOS EQUIDAD SOCIAL Y MAS “POBREZA ESTRUCTURAL”

La etapa de crecimiento a tasas chinas 2003/08 seguida por el deterioro del 2012/13 puso de relieve lo efímero que han sido los cambios favorables en la distribución del ingreso y en la igualdad. El panorama distributivo y el de equidad que nos espera en el  2014 no es alentador como lo ponen de manifiesto los siguientes indicadores: 

1. En el 2014 entramos en la etapa de ajuste recesivo (cae 1.4% el PBI) e inflacionario (35 %) en el 2014 que contrasta  con la etapa de  crecimiento a tasas chinas (2004/08) en la que mejora la equidad distributiva.

2. El 2010 marca el fin de la etapa de los superávit gemelos que se inicio en el 2003. El 2013 mostró un déficit fiscal primario del 2,2% del PBI que sumados a los servicios de la deuda en pesos da un total de emisión monetaria para financiar al gobierno del 2,6% del PBI, esto es, con el  impuesto inflacionario. Esta realidad es totalmente opuesta a la del 2008 en donde en lugar de de déficit fiscal tuvimos un  superávit primario del 2.2 % del PBI que permitió cancelar con recursos genuinos los servicios de intereses y de capital de  la deuda pública.

3. La combinación de aceleración inflacionaria, caída del salario real y debilitamiento del empleo han agravado los indicadores sociales de “pobreza estructural”. Las estimaciones privadas de pobreza e indigencia son casi cinco veces más altas que las que venía publicando el INDEC. Los indicadores privados muestran que en el segundo semestre del 2013 el 23.7 % de la población era pobre, esto es, 10.232.000 de personas. Estos indicadores se vienen agravando. En el segundo semestre del 2013 fueron mas altos que los del primer semestre y para el primer trimestre del 2014 aumentaría al 26.4 % de la población[11].

4. El empleo en blanco creció entre el 2003 y el 2008 un 74%. En el 2012/13 el empleo se estanco y proyectamos una leve caída para el 2014.

5. En el 2010 el sector energético generaba un superávit externo de 1.800 millones de dólares y  los subsidios representaban el 2,7% del PBI. En el 2013 el déficit externo energético aumento a  7.000 millones de dólares y los subsidios económicos al 4,0% del PBl. Hasta ahora la decisión de subir en promedio un 230% las tarifas de gas sólo redujo los subsidios en 0.3% del PBI.

6. Los salarios reales crecieron a un ritmo del 5% anual del 2003 al 2008. Para el 2014 proyectamos una caída en términos reales del salario y de las jubilaciones.

En síntesis, los seis indicadores que analizamos nos muestran que el 2014 estará dominado por recesión, más inflación, más pobrezay estancamiento en la creación de empleo. Esta realidad pone de manifiesto que los logros distributivos que acompañaron hasta el 2008 con el crecimiento a tasas chinas se están revirtiendo y que nos esperan tiempos económicos y sociales nada favorables.



[1] Jonathan D. Ostry, Andrew Berg and Charalambros G. Tsangarides, “Redistribution, Inequality and Growth”, IMF Staff Discussion Note, February 2014

[2] Paul Krugman, Why We´re in a New Gilded Age, The New York  Review of Books, May 8, 2014

[3] Barry Z. Cynamon and Steven M. Fazzari, Inequality, the Great Recession and Slow Recovery, January 23, 2014

[4] Andrew G. Berg and Jonathan D. Ostry, Inequality and Unsustainable Growth: Two Sides of the Same Coin?, INF Staff Discussion Note, April 8, 2011

[5]Inequality v growth, The Economist, march 1st, 2014

[6] Juan Carlos Gomez Sabaini, Marcela Harriague y Darío Rossignolo, La situación fiscal y sus efectos en la distribución del ingreso, Desarrollo Económico, vol 52, N 207-208, octubre 2012-marzo 2013

[7] Jorge Gaggero y Darío Rossignolo, Impacto del presupuesto sobre la equidad, CEFID, Documento de trabajo N 40, setiembre  2011.

[8]Darío Rossignolo y Juan Carlos Gomez Sabaini, Impacto de las políticas tributarias sobre la equidad en los países de América Latina.

Juan Carlos Gomez Sabaini y Dalmiro Moran, Política tributaria en América Latina: Diagnóstico y lineamientos para una segunda generación de reformas, Marzo de 2014, Informe para la CEPAL.

[9] Alieto Guadagni, Educar para superar la desigualdad, Diario La Nacion, abril 30, 2014

[10] pag 29 del paper Gaggero, pié de página 7

[11] lCG, mayo  2014

 

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